OBRAZLOŽENJE

Uvod

U Srbiji su od 1990. do danas četiri puta održani izbori za Narodnu skupštinu (1990, 1992, 1993. i 1997), a lokalni izbori dva puta (1992. i 1996). Sve te izbore pratile su, kao senka, kritike opozicionih partija zbog nadmoćnog položaja vladajućeg SPS u izbornom procesu u odnosu na opoziciju. SPS je tu nadmoć ostvarivao, između ostalog, tako što je oslanjajući se na svoju većinu u parlamentu usvajao i menjao, bez konsultacije sa opozicionim partijama, izborne propise (izborni zakon, zakon o izbornim jedinicama) i što je u izbornoj kampanji imao privilegovan tretman u medijima pod državnom kontrolom (posebno elektronskim medijima). Slične kritičke ocene o svim do sada održanim izborima u Srbiji iznosili su posmatrači OEBS-a, Centra za slobodne izbore i demokratiju (CeSID) i nezavisni eksperti.

Pored "institucionalne" i medijske dominacije SPS, domaći i strani posmatrači, kao i opozicione partije, upozoravali su i na krupne izborne neregularnosti u korist vladajuće stranke. U te neregularnosti spadaju: masovno višestruko glasanje, korišćenje unapred popunjenih biračkih listića, falsifikovanje izbornih spiskova i zapisnika biračkih odbora i dopisivanje glasova. Da je tu reč o sistematskim izbornim manipulacijama, a ne pojedinačnim pogreškama i propustima pripadnika "izborne administracije", kristalno jasno se pokazalo na lokalnim izborima 1996. i na decembarskim predsedničkim izborima 1997. Posle drugog kruga lokalnih izbora (17. novembra 1996), na kojima su u velikom broju gradova i opština Srbije poraženi kandidati vladajućeg SPS, masovno su preinačavani izborni rezultati putem sudskih odluka. Takav postupak režima izazvao je višemesečne građanske proteste u Beogradu i u svim većim gradovima Srbije. Suočen sa tim protestima, režim je bio prinuđen da se obrati OEBS-u da oceni da li je zaista došlo do "velike izborne krađe" na lokalnim izborima 1996. Misija OEBS-a je, posle upoznavanja sa relevantnim činjenicama, pozitivno odgovorila na to pitanje i predložila da se prizna pobeda opozicije, što je režim učinio posebnim zakonom donetim 11. februara 1997. (nazvan "lex specialis").

Na decembarskim predsedničkim izborima 1997. uočene su izborne mahinacije koje su po širini zahvata slične mahinacijama na lokalnim izborima 1996. U drugom krugu predsedničkih izbora, dopisano je kandidatu SPS, Milanu Milutinoviću, više stotina hiljada glasova pripadnika albanske nacionalne manjine na Kosovu i Metohiji pomoću kojih je pobedio protivkandidata Srpske radikalne stranke, Vojislava Šešelja.

Suočene sa vladajućom strankom u čijem se interesu permanentno "događaju" izborne nepravilnosti i koja ima dominantan položaj u institucionalnoj i medijskoj sferi, opozicione partije su od 1990. uporno isticale zahtev za ravnopravnim izbornim uslovima. Pre svih do sada održanih izbora za republički parlament u razdoblju od 1990. do danas (1990, 1992, 1993. i 1997), opozicione partije su najavljivale i pretile da će bojkotovati izbore, ako ne budu ostvareni ravnopravni uslovi za izborno nadmetanje. Ali, do bojkota ipak nije dolazilo zbog hroničnog nepoverenja između opozicionih stranaka i njihove nesposobnosti da uspostave "zajednički blok" prema vladajućoj stranci. Izuzetak u tom pogledu su izbori za Narodnu skupštinu Srbije održani u septembru 1997. Na tim izborima odbilo je da sudeluje, pored pripadnika albanske manjine (koja čini 17,2 procenata populacije Srbije) i 12 opozicionih partija, a među njima Demokratska stranka i Demokratska stranka Srbije, koje su (ukupno uzevši) na prethodnim republičkim izborima održanim 1993. godine, osvojile jednu šestinu glasova. Pomenutih 12 opozicionih partija zahtevalo je, u suštini, da vladajući režim u Srbiji sprovede preporuke iz Gonzalesovog izveštaja ("Izveštaj g. Felipea Gonzalesa predsedavajućem OEBS-a" publikovan 27. decembra 1996. godine) koje se tiču demokratizacije izbornog zakonodavstva, omogućavanju ravnopravnog pristupa medijima, obezbeđivanja slobode privatnim medijima i ostvarivanja uslova za slobodno i nezavisno pravosuđe.

Vladajući režim u Srbiji je, međutim, ignorisao navedene preporuke misije OEBS-a i organizovao je parlamentarne i predsedničke izbore u Srbiji 1997. na "stari način". Čak je u njima položaj opozicionih partija u odnosu na SPS bio gori nego na izborima 1993. Na izborima 1997. godine, prema oceni posmatračke misije OEBS-a, došle su do izražaja sledeće slabosti izbornog procesa: 1. Nejasnost i nedorečenost izbornog zakona, kao i propuštanje Republičke izborne komisije da formuliše jasne smernice za rešavanje iskrslih problema. Uz to, odluka o podeli Srbije na 29 izbornih jedinica (umesto ranijih devet) doneta je neposredno pred izbore i bez konsenzusa sa opozicijom; 2. Izborne komisije nisu formulisale jasne smernice da bi se ostvario transparentan i jedinstven izborni proces. Okolnost da je veliki broj pripadnika izborne administracije bio angažovan i na osporenim lokalnim izborima 1996 (198 od 464) doprinela je porastu nepoverenja u izborni proces; 3. Državni radio i televizija bili su izrazito pristrasni u korist vladajuće partije (Republic of Serbia, Parlamentary Elections September 21, 1997 and Presidential Election September 21 and October 5, 1997, p: 2, OSCE, Election Observation 1997). Na izrazite izborne neregularnosti do kojih je došlo na parlamentarnim izborima 1997. u korist vladajuće partije upozorio je i CeSID svojim izveštajima (Oko izbora i Oko izbora 2).

Danas se u svim postkomunističkim zemljama jugoistočne Evrope, izuzev u Srbiji, održavaju izbori koji, prema ocenama OEBS-a, ispunjavaju minimalne demokratske standarde. Takvi izbori doprinose smanjivanju oštrine i intenziteta političkih konflikata i time jačaju uspostavljene demokratske institucije. Nasuprot tome, pristrasni izbori su generator političkih napetosti i konflikata jer, oštećene političke partije osporavaju izborne rezultate ili odbijaju da se uključe u izborno nadmetanje, kao što je to bio slučaj sa dvanaest opozicionih stranaka na parlamentarnim izborima u Srbiji 1997. Političke partije koje bojkotuju izbore i zbog toga ostaju bez predstavnika u parlamentu, neizbežno se angažuju u vanparlamentarnoj borbi (masovna okupljanja, protesti) koja nije a priori nedemokratska, ali koja uvek znači neproduktivno trošenje energije i ugrožava opstanak krhkih demokratskih institucija u postkomunističkim zemljama.

Ekspertska grupa smatra da udovoljavanje zahtevu za slobodnim i poštenim izborima u Srbiji nije više moguće odlagati. Takvi izbori su jedini put za smanjivanje političkih tenzija u političkom životu Srbije i za njen prijem u važne međunarodne političke, kulturne i ekonomske organizacije. Ponuđeni modeli triju zakona, Zakona o izboru narodnih poslanika i odbornika, Zakona o političkim strankama i Zakona o finansiranju političkih stranaka, doprinos su naporima da se u našoj republici ostvari solidna "institucionalna osnova" za održavanje slobodnih i poštenih izbora.

I Zakon o izboru narodnih poslanika i odbornika

1. Načelo proporcionalnosti

Model Zakona o izboru narodnih poslanika i odbornika zasnovan je na proporcionalnom principu koji danas predstavlja okosnicu izbornih zakona većine postkomunističkih zemalja jugoistočne Evrope. Optiranje za proporcionalnu, a ne za većinsku izbornu formulu u ovim zemljama velikim delom je rezultat toga što proporcionalni izborni sistem vernije odgovara volji biračkog tela od većinskog. Pored toga, u pomenutim zemljama političke partije (i partijski sistemi) su u formativnoj fazi, a proporcionalni izborni sistem olakšava formiranje i opstanak novih partija, dok većinski sistem to otežava. Važan razlog koji potencira potrebu prihvatanja proporcionalne formule u Srbiji jeste njena izrazita nacionalna (i kulturna) heterogenost o čemu govori podatak da jednu trećinu stanovništva Srbije čine pripadnici manjinskih nacionalnih grupa. Dodajmo tome da se u Srbiji političko organizovanje i delovanje odvijaju uglavnom "uzduž" linija nacionalne podele zbog čega se može govoriti o "segmentiranom pluralizmu". U takvim okolnostima, prihvatanje većinskog izbornog sistema koji grosso modo prohibitivno deluje na male partije, značilo bi ugrožavanje parlamentarnog predstavništva partija manjinskih nacionalnih grupa što u heterogenim zemljama neizbežno potencira oštrinu političkih konflikata. Sličan efekat imao bi mešoviti (kombinovani) sistem kao što se pokazalo prilikom primene takvog sistema na majskim izborima 1992. za Veće građana Savezne skupštine. Pored izrazitih disproporcionalnih efekata, ovaj sistem je zbog svoje komplikovanosti doveo do velikog procenta nevažećih glasova u Srbiji (12 odsto).

Izneti argumenti govore u prilog proporcionalnog izbornog sistema ne samo na republičkom nivou nego i na nižim nivoima: pokrajinskom, gradskom i opštinskom. Na tim nivoima danas su na snazi dve varijante većinskog sistema. Prva varijanta važi u izborima za opštinske i gradske skupštine i po njoj se smatra izabranim kandidat koji je u prvom krugu osvojio apsolutnu većinu glasova. Ako to ne pođe za rukom nijednom kandidatu, dvojica najuspešnijih učesnika nadmeću se u drugom krugu i određuju pobednika. Druga varijanta primenjuje se u izboru poslanika Skupštine AP Vojvodine (izbori za pokrajinsku skupštinu Kosova i Metohije nisu nijednom održani u pluralističkom razdoblju) i po njoj se, takođe, smatra izabranim kandidat koji je osvojio apsolutnu većinu glasova u prvom krugu. Ako to ne pođe za rukom nijednom kandidatu, dolazi do drugog kruga izbora u kojem se nadmeću tri (a ne dva kao u prvoj varijanti) najuspešnija kandidata.

Ovakvo "šarenilo" izbornih propisa znači, zapravo, da isti birač vrši odabir svojih političkih predstavnika na različitim nivoima, po tri vrste pravila u Vojvodini, a po dve vrste pravila u ostalom delu Srbije. Takvo rešenje nije dobro ne samo iz načelnih, nego iz praktičnih razloga, zato što prosečan birač teško može da shvati vezu između glasanja i političkog predstavništva kad je ta veza posredovana različitim "izbornim formulama". Teškoće se javljaju najpre zato što birači u Srbiji, kao uostalom i u drugim postkomunističkim zemljama jugoistočne Evrope, nisu imali dovoljno vremena da u kratkom razdoblju postojanja pluralističkog poretka steknu sva neophodna znanja o demokratskim institucijama i da usvoje demokratske vrednosti. Drugi, možda još važniji razlog jeste to što je obrazovni nivo prosečnog birača u našoj republici izuzetno nizak. To ilustruju podaci da danas nešto više od 40 odsto punoletnih građana Srbije nema završeno osnovno obrazovanje (od toga je, približno, polovina nepismena i funkcionalno nepismena), četvrtina poseduje završeno osnovno obrazovanje, a ostatak ima srednje (28 odsto) i visoko i više obrazovanje (7 odsto). Prosečnom, slabo obrazovanom, biraču primena različitih izbornih principa bitno otežava da shvati smisao i značaj izbornog procesa i zato smatramo da proces izbora na svim nivoima političkog organizovanja treba da se odvija na osnovu "jedinstvene izborne formule".

Argument o nacionalnoj (i kulturnoj) heterogenosti društva koji smo naveli u prilog proporcionalnog izbornog principa za izbor Narodne skupštine Srbije važi, takođe, i za izbor pokrajinskih i opštinskih skupština. U Vojvodini dominantna nacionalna grupa (Srbi) čini (prema popisu stanovništva sprovedenom 1991) 57,3 odsto stanovništva, a na Kosovu i Metohiji Albanci predstavljaju najbrojniju nacionalnu grupu (82,2 odsto populacije). Mešovita nacionalna struktura obeležje je i mnogih opština Srbije. O tome govore podaci da od 189 opština u Srbiji u 83 opštine (43,7 odsto) Srbi kao najbrojnija nacionalna grupa čine manje od 90 odsto populacije. Iz tog razloga smatramo opravdanim da proporcionalni princip za izbor republičkog parlamenta bude primenjen i na pokrajinskom, gradskom i opštinskom nivou.

2. Srbija jedna izborna jedinica

Jedno od najvažnijih pitanja izbornog zakona jeste broj izbornih jedinica oko kojeg je u proteklom razdoblju bilo dosta sukoba na političkoj sceni Srbije. Na republičkim izborima 1992. i 1993. Srbija je bila podeljena na devet izbornih jedinica, a taj broj je 1997. povećan, jednostranom odlukom vladajuće stranke, na 29, što je bio jedan od najvažnijih razloga odbijanja dvanaest stranaka da sudeluju na tim izborima. I površan uvid u rezultate dosadašnjih izbora održanih u našoj republici po proporcionalnom principu, pokazuje, bez obzira da li je broj izbornih jedinica bio 9 ili 29, da je permanentni bojkot izbora od strane pripadnika albanske manjine na Kosovu i Metohiji bitno podsticao disproporcionalne učinke izbornog sistema. Do toga je dolazilo zato što je na Kosovu i Metohiji vladajuća stranka osvajala veliki broj poslaničkih mandata sa malim brojem glasova. Drukčije rečeno, glasovi birača u ovoj pokrajini "vredeli" su neuporedivo više od glasova ostalih građana Srbije. Zato, tu nije reč samo o političkoj prednosti jedne stranke nad ostalim strankama, nego i o kršenju ustavnog načela da je "...biračko pravo...opšte i jednako..." (član 42 Ustava Republike Srbije).

Imajući to u vidu, ekspertska grupa predlaže da Srbija bude jedna izborna jedinica, što je rešenje koje i inače (bez obzira na osobenosti Kosova i Metohije) pruža bolju mogućnost da političke partije budu verodostojno predstavljene u parlamentu, nego kad postoji više izbornih jedinica. Prednost ponuđenog rešenja je u tome što se pri podeli na više izbornih jedinica neizbežno javlja ostatak glasova koji doprinosi disproporcionalnim efektima izbornog sistema. Nije zato slučajno da se Crna Gora u Zakonu o izboru odbornika i poslanika - usvojenim konsenzusom svih parlamentarnih partija 1998. - "vratila" na varijantu jedne izborne jedinice koja je bila primenjena na republičkim izborima 1992, a napuštena na izborima 1996. godine.

Vezano sa prihvatanjem jedne izborne jedinice, ekspertska grupa se opredelila za izborni cenzus od tri odsto umesto dosadašnjih pet odsto. Ta promena je nužna jer su manje stranke, posebno stranke nacionalnih manjina, mogle relativno lako da dobiju podršku pet odsto glasača u nekoj od više izbornih jedinica, ali bi im to bilo neuporedivo teže (ako bi bio zadržan isti cenzus) u čitavoj Srbiji. Izborni cenzus od tri odsto prihvaćen je i u izbornom zakonu Crne Gore (1998).

Izbor predstavnika u skupštine opština, Skupštinu grada Beograda i skupštine AP treba takođe da se vrši u jednoj izbornoj jedinici. Opredeljujući se za takvo rešenje, ekspertska grupa je imala u vidu da jedna izborna jedinica obezbeđuje visok stepen proporcionalnosti i da usvajanje te u primeni jednostavne opcije čini lakšim prelaz sa većinskog na proporcionalni sistem, nego da se opštine, grad i pokrajne dele na veći broj izbornih jedinica.

3. Raspodela mandata

Ekspertska grupa predlaže da se raspodela mandata vrši po proporcionalnom izbornom sistemu korišćenjem formule matematičkih srazmera (Hare-Nimayer).

4. Odnosi u koalicijama

Polazeći od dosadašnjeg iskustva u odnosima između stranaka koje su stupale u koalicije i posledica koje je raspad tih koalicija izazvao, ekspertska grupa je predložila da ugovori koje sklope stranke unutar izbornih koalicija o međusobnoj podeli mandata budu obavezujući, tako što će se neposredno primenjivati i na taj način uživati pravnu zaštitu.

5. Proširenje biračkog prava

U modelu ovog zakona predloženo je da subjekti izbornog prava budu državljani SRJ koji su navršili 18 godina života, poseduju poslovnu sposobnost i imaju prebivalište na području izborne jedinice u kojoj ostvaruju izborna prava. Kao alternativa ponuđeno je da izborni subjektivitet poseduju građani SRJ koji su imali državljanstvo SFRJ pod uslovom da su poslovno sposobni i da imaju prebivalište u SRJ, na području izborne jedinice u kojoj ostvaruju izborna prava. Takođe se predviđa mogućnost da naši građani na radu u inostranstvu mogu glasati u našim diplomatsko konzularnim predstavništvima ako to dozvoljavaju propisi strane države. Povrh toga, u modelu ovog zakona strancima nastanjenim u SRJ priznato je ograničeno pravo glasa u opštinskim izborima. Predlažući ovo rešenje, ekspertska grupa se rukovodila međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima čiji je potpisnik SRJ, a koji garantuju takvo pravo strancima.

6. Zaštita izbornog prava

S obzirom na veoma česte i različite oblike krivotvorenja izbornih rezultata putem viška glasačkih listića, višestruko glasanje i slično, ovim modelom zakona predviđa se: uvođenje jedinstvenog, kompjuterski obrađenog biračkog spiska na nivou Republike, posebnih biračkih knjiga (sa spiskom biračkih mesta) u koje će se, prilikom preuzimanja glasačkog listića, svojeručno potpisivati birači, spreja i optičkog čitača kojima se onemogućuje glasanje istog lica.

Ovim modelom zakona ustanovljava se kvalitetniji i efikasniji način sudske zaštite biračkog prava. Pre svega, polazi se od toga da sudovi postupaju po Zakonu o upravnim sporovima. U skladu s tim, a imajući u vidu nadležnost sudova i značaj izbornih sporova, predloženo je da sudske izborne sporove rešavaju okružni sudovi, a da Vrhovni sud Srbije (upravno odeljenje) odlučuje u upravnom sporu povodom odluka Republičke izborne komisije o vanrednim pravnim lekovima. Time će se obezbediti da vođenje sudskih postupaka bude stručno, kvalitetnije i efikasnije, jer će se izbeći da o njima odlučuju opštinski sudovi koji inače ne sude u upravnim sporovima (već okružni sudovi i Vrhovni sud Srbije). Takođe će se izbeći dosadašnje nedoumice oko toga koji sudski postupak se primenjuje u izbornim sporovima, što je do sada, zbog različite prakse, izazivalo velike probleme u sudskoj zaštiti izbornog prava. Naravno, predviđeno je da se sudski izborni sporovi rešavaju po hitnom postupku.

U ovom modelu zakona predlažu se izborne krivice u saglasnosti sa važećim sankcijama u ovoj oblasti. Po uverenju ekspertske grupe važeća rešenja su nepotpuna i nedovoljno štite izborno pravo, ali do promene tih rešenja treba da dođe u samom krivičnom zakonu, a ne u zakonu koji reguliše materiju izbora. Kao alternativa ponuđeno je određenje izbornih krivica koje sadrži model novog krivičnog zakona SRJ, a koje, po mišljenju ekspertske grupe, bolje štite izborno pravo nego što je to slučaj sa važećim krivičnim propisima u ovoj oblasti.

7. Izborno komuniciranje

Iako nije uobičajeno da se izbornim zakonom normira delovanje javnih glasila, ekspertski tim smatra da se tako može značajno doprineti definisanju standarda u izbornoj komunikaciji. Unošenjem odgovarajućih normi i u Zakon o javnom informisanju, bio bi zaokružen sistemski okvir za formulisanje delotvornih Pravila o ponašanju javnih glasila u izborima. Značaj izborne komunikacije u društvu koje nema tradiciju slobodnih i fer izbora ni medijske autonomije, potencira se u svim međunarodnim dokumentima. Takođe, u svim dosadašnjim izborima uočena je izrazita medijska nejednakost izbornih učesnika i naročito izraženo favorizovanje vladajuće partije, prvenstveno u elektronskim državnim glasilima.

Ekspertski tim smatra da je za afirmaciju principa jednakog pristupa javnim glasilima najznačajnije regulisati delatnost glasila koja se finansiraju iz javnih prihoda. Ovom formulacijom (u daljem tekstu: državna glasila) obuhvaćena su sva glasila - televizija, radio, štampa, novinske agencije, državne prezentacije na Internetu i sl. - čiji su osnivači državni organi, koji se u bilo kojem delu finansiraju iz javnih prihoda i čije glavne urednike ili članove upravnih odbora biraju skupština ili vlada. Kao javni servis svih građana, ova glasila jedina imaju obavezu da obezbede termine za predstavljanje svim izbornim učesnicima. Ali, uprkos ispunjavanju obaveze u pogledu tih termina, u dosadašnjim izborima najveća nejednakost između partija i kandidata ispoljena je u redovnim informativnim programima. Zbog toga, ekspertski tim predlaže da se posebno u programima insistira na pravilima blagovremenog, istinitog i ujednačenog informisanja i na poštovanju najviših novinarskih standarda. Posebne odredbe o tome, koje treba precizirati Pravilima o ponašanju javnih glasila u izborima, trebalo bi da očuvaju profesionalnu autonomiju, istovremeno obavezujući glasila na nepristrasnost u izveštavanju. Iz istog razloga predlaže se da nosioci istaknutih profesionalnih ovlašćenja u informativnom programu ne mogu obavljati ove poslove ukoliko su i sami kandidati na izborima. Informativna uloga državnih glasila dodatno se potencira zabranom političkog oglašavanja u njima, budući da se ta glasila već izdržavaju iz javnih prihoda, pa nema nikakve potrebe da izbori, kao društveno značajan proces, za njih budu dodatni izvor zarade.

Posebnu novinu u ovom modelu zakona predstavlja predlog da se, pored državnih, zabrani oglašavanje, uključujući i zakupljivanje termina za izbornu promociju, u svim privatnim elektronskim glasilima. Ekspertski tim se u ovom slučaju rukovodio potrebom da se smanji značaj finansijske nejednakosti izbornih učesnika za izborni ishod. Komercijalni termini u elektronskim medijima su skupi pa bi to mogao biti faktor diskriminacije malih i finansijski manje moćnih partija. Komercijalna glasila (elektronska, štampa, novinske agencije i dr.) koja imaju informativne programe, rubrike ili ih u kampanji uvedu, moraju poštovati sve obaveze koje važe za ovu vrstu programa u državnim glasilima. Glasila u kojima je dozvoljeno plaćeno izborno oglašavanje (svi vidovi komercijalnih štampanih medija) dužna su da vidno označe sadržaj čije objavljivanje plaća izborni učesnik.

Smirivanju intenziteta kampanje u javnim glasilima i većem naglasku na informativnim nego promotivnim sadržajima doprineće i odredbe o zabrani objavljivanja rezultata istraživanja javnog mnjenja i raspoloženja birača, sedam dana pred izbore.

Ekspertski tim smatra da bi redukovanje komercijalnih sadržaja, precizno definisanje termina za predstavljanje stranaka i kandidata i čvrsta obaveza nepristrasnosti u informativnim programima obezbedili afirmaciju principa jednake dostupnosti javnih glasila svim izbornim učesnicima.

Posebnu novinu predstavlja predlog za uspostavljanje Medijskog izbornog saveta kao autonomnog organa za praćenje delatnosti javnih glasila u izbornoj kampanji. Pokušaj da se ojača i politički i stručni autoritet, što se ogleda u tome što Medijski izborni savet bira Narodna skupština a predlažu ga članovi profesionalnih novinarskih organizacija, prati uverenje ekspertskog tima da je nužno profesionalizovati rad javnih glasila tokom izborne kampanje. Ovlašćenja data Savetu, uključujući i mogućnost da traži da se zbog medijske nejednakosti izbori oglase neregularnim, u skladu je sa uverenjem o velikom značaju medija za izborna opredeljenja birača i izborni ishod.

Zbog prirode odnosa u federaciji i mogućnosti medijskog uticaja na birače u drugoj federalnoj jedinici, ekspertski tim predlaže da u vreme izbora u jednoj republici, savezna glasila i glasila iz druge republike poštuju norme korektnog izveštavanja i sve zakonske restrikcije koje važe u republici u kojoj se održavaju izbori. Radi poštovanja ravnopravnosti federalnih jedinica, trebalo bi razmotriti mogućnost formiranja Medijskog izbornog saveta i na nivou savezne države u čijem sastavu bi obe republike imale jednak broj članova. Savet bi imao nadležnost da u vreme izbora u jednoj republici, savezna glasila i glasila druge republike obaveže na istinito i nepristrasno informisanje o drugoj republici.

8. Promena zakona

Jedno od važnih pitanja sa kojima se suočio ekspertski tim tiče se promene samog izbornog zakona. Inače, česte promene izbornih propisa uoči samih izbora do kojih je dolazilo u našoj Republici od 1990. do 1997. bez saglasnosti relevantnih političkih stranaka, doprinosile su povećanju tenzija u političkom životu. Da bi se ubuduće onemogućila arbitrerna promena izbornih propisa, a posebno da bi se sprečila njihova promena neposredno pred izbore, ekspertski tim predlaže da se isključi mogućnost primene izmena zakona na prve, neposredno predstojeće izbore, odnosno da se te izmene mogu primeniti tek u sledećem izbornom ciklusu. Ograničavajući mogućnost trenutne parlamentarne većine da određuje uslove za sledeće izbore, ovaj model zakona teži da ojača sigurnost i ravnopravnost učesnika u izbornom procesu.

9. Kodifikacija

U ovom modelu zakona, materija izbora je kodifikovana i u njemu su sadržana pravila za izbor svih predstavničkih tela koja se biraju u republici Srbiji (Narodna skupština Srbije, skupštine autonomnih pokrajina, skupštine gradova i skupštine opština). Ekspertska grupa smatra da su osnovni principi i pravila izbora po svojoj suštini istovrsna, nezavisno od toga da li građani biraju svoje predstavnike u republičke ili lokalne organe vlasti. To je osnovni razlog što smo materiju izbora - koja je do sada u našoj republici regulisana u tri zakona i u nizu podzakonskih akata - objedinili u jednom zakonu. Kodifikacija doprinosi jednoobraznosti rešenja u ovoj nadasve osetljivoj i važnoj oblasti.

U ponuđenom modelu zakona su uređena i brojna pitanja izborne tehnike koja imaju značajne reperkusije na odvijanje i ishod izbora, a koja su do sada bila uređena podzakonskim propisima. U tom modelu se nastojalo da se jedinstveno uredi materijalno i procesno izborno pravo da bi se svim učesnicima olakšao uvid u izborni proces, i da bi se suzila široka diskreciona prava i otklonilo nepoverenje prema podzakonskim propisima čija rešenja su često suspendovala zakone. Kodifikacija olakšava primenu zakona, obezbeđuje jednakopravnost i omogućava efikasniju kontrolu izbornog procesa.

II Zakon o političkim strankama

U modelu Zakona o političkim strankama ekspertska grupa je pošla od stava da mnoštvo političkih stranaka na političkoj sceni Srbije, čiji broj je uslovljen neadekvatnim rešenjima u postojećem Zakonu o političkim organizacijama, ne odražava realno postojeće političke opcije već samo doprinosi širenju sumnji u značenje i suštinu političkog pluralizma i slobode mišljenja i udruživanja. Prividno liberalna rešenja postojećeg zakona, kao rezultat su dala iskrivljenu sliku višestranačja, što je kod većine građana potenciralo otpor prema učešću u politici i negativan odnos prema strankama.

U nameri da politički život uozbilji, a njene neposredne aktere "disciplinuje", ekspertska grupa je u model unela neke novine u odnosu na postojeći zakon, kao što je predložila i drugačija rešenja od postojećih.

Sledeći momenti predloženih rešenja su bitni:

• znatno je povećan minimalan broj osnivača političke stranke (3.000) čime se želi sprečiti registracija onih stranaka koje praktično ni ne postoje već se samo javljaju u periodu izborne kampanje oduzimajući informativni prostor stvarnim političkim strankama i narušavajući ozbiljnost političkog života uopšte;

• pojačana je zabrana rada političkih stranaka u ustanovama i preduzećima time što se kao razlog zabrane uvodi i povreda pravila da politička stranka može da deluje isključivo na teritorijalnom principu;

• propisano je da se može izreći i zabrana rada pojedinih ogranaka stranke, a ne samo cele stranke, ukoliko se utvrdi da je do kršenja propisa došlo samo u delu stranke.

• proširen je spisak profesija čiji vršioci ne mogu biti članovi političkih stranaka;

• najzad, u cilju "uozbiljenja" političkog života kod nas i u cilju zaštite imena poznatih istorijskih ličnosti od zloupotreba, predviđeno je i da političke stranke ne mogu u svom nazivu nositi lično ime ili nadimak.

III Zakon o finansiranju političkih stranaka

U modelu Zakona o finansiranju političkih stranaka ekspertska grupa je pošla od činjenice da je jedan od bitnih uslova za ostvarenje jednakih izbornih šansi i pravilno rešenje pitanja finansiranja partija. Zloupotreba novca u ovoj sferi javnog života ima za posledicu da članovi parlamenta nisu odgovorni onima koji ih biraju već onima koji ih finansiraju i da su šanse pojedinačnog ili kolektivnog političkog mišljenja na "prohodnost" do centara odlučivanja uslovljene posedovanjem novca, a ne vrednošću i ubedljivošću ideja koje se zastupaju. Ovakvo stanje je u direktnoj suprotnosti sa osnovnim premisama predstavničke demokratije i ugrožava i slobodu pojedinca i slobodu društva.

Ekspertska grupa je pošla od ocene da stanje kod nas u ovoj oblasti ne zadovoljava ni minimum demokratskih standarda. Ne samo da je zakonodavstvo u ovoj oblasti nerazvijeno, posebno u domenu kontrole i ograničenja novca, već se ni takvo kakvo je, ne primenjuje. Pored najvećeg problema koji se iskazuje činjenicom apsolutne dominacije režimskih stranaka kao naslednika prethodne imovine društveno-političkih organizacija (čija je pravna, a i moralna valjanost sumnjiva), nastali su i drugi problemi. Naime, dobar deo najvećih opozicionih stranaka se posle više godina delovanja u takvim uslovima prilagodio tom stanju i čvrsto "etablirao" u takav režim "finansiranja" stranaka. Rezultat te činjenice nije samo lično bogaćenje ljudi iz politike, već i sam kvalitet višestranačja, posebno njegovog opozicionog dela.

Sa osloncem na komparativno iskustvo, pre svega evropskih država, rešenja sadržana u modelu Zakona teže ograničenju prisustva novca u politici i s obzirom na visinu i s obzirom na poreklo, a zatim transparentnosti tokova novca u politici.

Da bi se to postiglo, ekspertska grupa je unela sledeće principe u predložena rešenja:

• obezbeđenje redovnog funkcionisanja političkih stranaka i finansijske nezavisnosti političkih stranaka kroz njihovo budžetsko finansiranje;

• ograničenje prisustva novca u politici kroz ograničavanje privatnih izvora finansiranja po poreklu i visini i kroz zabranu određenih izvora (stranog porekla i domaćeg u kome u bilo kom procentu postoji javni kapital).

• obezbeđenje približno jednakih uslova političkim strankama u izbornoj utakmici kroz ograničenje visine sume koja se sme potrošiti za izbornu kampanju i kroz definisanje šta se smatra troškovima za izbornu kampanju.

• stimulisanje pravnih i fizičkih lica da finansijski pomažu rad političkih stranaka kroz odgovarajuće poreske olakšice, čime se obezbeđuje i uvid javnosti u finansijsko poslovanje stranke;

• obezbeđenje državne kontrole nad finansijskim poslovanjem stranke, a posebno u periodu izborne kampanje;

• sprečavanje neosnovanog bogaćenja ili sticanja bilo koje privilegije od strane učesnika u političkoj utakmici kroz utvrđivanje obaveze stavljanja na uvid javnosti podataka o imovini kandidata i o vršenju upravljačkih i direktorskih funkcija.

Ovim modelom zakona predviđene su i kazne za prekršioce propisanih pravila (posebno onih o finansiranju izborne kampanje) koje predviđaju i isključenje iz izbornog procesa.